Acum UE se poate împrumuta, dar cât de bine pot cheltui națiunile membre?
Gianluca Pila este cocoțat pe o bară de mână cu pălăria sa de paie și cămașa cu dungi albastre și albe, omorându-şi timpul pe telefonul său mobil, coborând pe Grand Canale spre debarcader. Ce altceva ar trebui să facă un gondolier fără clienţi? „Singurele persoane care mai merg cu gondole vin pentru o zi din orașe din apropiere”, spune el cu tristețe.
La fel ca o mare parte din Europa, Veneția a fost lovită de efectele covid-19. La fel ca o mare parte din Europa, aşteaptă Next Generation EU – NGEU, un fond de recuperare post-pandemie, pentru a reveni pe picioarele sale, în cazul domnului Pila, la apă. În primăvara anului 2020 a devenit clar că pandemia covid-19 va face ravagii în economiile Europei, dar și că unele vor fi lovite mult mai greu decât altele. În încercarea de a atenua acest șoc asupra sistemului, cancelarul german Angela Merkel și Emmanuel Macron, președintele Franței, au convenit asupra unui plan prin care UE va emite sute de miliarde de datorii în sine și va distribui veniturile în principal statelor membre mai sărace.
Clément Beaune, ministrul Europei al dlui Macron, a numit inițiativa „revoluționară”. Ar fi fost de neconceput înainte de pandemie, notează Paolo Gentiloni, comisarul european al economiei. Sugestiile anterioare potrivit cărora ar putea exista un rol pentru datoria susținută colectiv de guvernele membre au fost întotdeauna respinse în mod rotund de Germania și țările care împărtășesc opiniile sale cu privire la probitatea fiscală. Dar o pandemie globală a schimbat părerea.
Ideea propusă de dl Macron și doamna Merkel în luna mai a fost pusă în formă juridică de către Comisia Europeană și aprobată de liderii celor 27 de state membre la un summit istovitor al Consiliului European de cinci zile din iulie. Cu toate acestea, NGEU care a ieșit din acea întâlnire valorează până la 750 miliarde EUR (880 miliarde USD), sau 5,6% din PIB-ul anual al blocului comunitar, pe parcursul a cinci ani: 672,5 miliarde EUR vor fi folosiți pentru a crea o facilitate de recuperare și reziliență (RRF) care acordă granturi și împrumuturi statelor membre; ceilalți 77,5 miliarde de euro vor fi cheltuiți pentru programe la nivelul întregii UE, cum ar fi react-eu, o reîncărcare a fondurilor structurale și de investiții ale Uniunii.
Modul în care s-au calculat alocațiile înseamnă că țările mici, într-un mod prost, vor vedea intrări de o importanță macroeconomică reală: Bulgaria, Croația și Grecia vor primi fiecare subvenții echivalente cu aproximativ 10% din PIB-ul anual sau mai mult. Țările mai bogate precum Danemarca sau Germania se pot aștepta la mai puțin de 1%. În termeni absoluți, Italia și Spania vor fi cei mai mari beneficiari.
Chiar înainte de debut, NGEU a început să aibă un efect asupra piețelor de obligațiuni, contribuind la menținerea costului împrumuturilor în țările cu economii mai slabe, aproape de cel experimentat de frații lor mai puternici. Când obligațiunile încep să fie emise, acestea ar putea schimba fundamental acele piețe. Prin emiterea unei obligațiuni paneuropene mari, UE va crea un instrument financiar care să corespundă trezoreriei noastre: un activ sigur care stă la baza unei adevărate uniuni economice. Cei care cred într-o uniune din ce în ce mai strânsă sunt de părere că o astfel de obligațiune ar fi evitat cea mai gravă criză a zonei euro de acum un deceniu.
În februarie, Lucas Guttenberg, Johannes Hemker și Sander Tordoir de la Jacques Delors Center, un grup de reflecție din Berlin, au scris că formarea fondului a marcat o schimbare iremediabilă a arhitecturii financiare a Europei. Acesta arată UE că poate emite datorii comune la scară largă și îi oferă un model pentru a face acest lucru data viitoare când se declanșează o criză sau se dezvoltă o mare ambiție europeană. Însă pentru ca acest model să facă apel, NGEU trebuie să îndeplinească și pentru ca acest lucru să se întâmple, statele membre trebuie să joace mingea aruncată. Ministerele de Finanțe trebuie să prezinte comisiei planuri de redresare care conțin propuneri atât pentru investiții, cât și pentru reforme, pentru a-și obține banii, iar aceste propuneri trebuie să îndeplinească diferite criterii.
Planurile naționale de investiții trebuie să dedice cel puțin 37% din cheltuielile lor obiectivelor legate de climă și încă 20% inițiativelor digitale. Și propunerile de reformă trebuie să urmeze, cel puțin parțial, „recomandările specifice fiecărei țări” ale Comisiei anterior: propuneri de reformă structurală pe care guvernele le-au ignorat de ani de zile.
Ca modalități de îmbunătățire și ecologizare a creșterii viitoare, aceste condiții își au logica. Gentiloni este încrezător că aceste cheltuieli de mediu impuse vor contribui la transformarea UE într-un lider global în domeniul climei. Însă multe țări doresc ca noile fonduri să amelioreze suferința actuală, iar condițiile simt, pentru unii, constrângeri asupra acestui obiectiv. Afacerile afectate din Spania „nu au nevoie de panouri solare sau mori de vânt, trebuie să supraviețuiască până când turiștii se întorc”, spune Angel de la Fuente de la Fedea, un grup de reflecție economică din Madrid. „Lucrurile care ar putea avea sens în Danemarca nu ne ajută neapărat în Spania”. (Așa cum se întâmplă, un supererogatoriu de 65% din cheltuielile din planul Danemarcei este într-adevăr pentru obiectivele climatice.)
Iar reformele necesare sunt, aproape prin definiție, dificile, nepopulare sau ambele – dacă nu ar fi fost deja făcute. Deși unele reforme pe care Comisia le dorește, ar putea ajuta banii să fie cheltuiți mai rapid și mai eficient, timpul petrecut de alții ar putea, se tem unele guverne, să încetinească lucrurile.
Planurile acceptabile pentru ambele părți vor fi finalizate până la sfârșitul lunii aprilie. Apoi urmează un proces de aprobare formală de către Comisie și Consiliul UE. În culise, oficialii comisiei împing guvernele din greu să-și bată planurile, fiecare dintre ele cu mii de pagini, în formă. Deoarece unii par puțin probabil să facă acest lucru în timp, există îngrijorări cu privire la faptul că orarul ar putea scădea. Laurence Boone, economist-șef la OCD, a sugerat că procesul „se pierde în proceduri birocratice”. Christine Lagarde, președinta Băncii Centrale Europene (BCE), și-a exprimat, de asemenea, temerile pentru o lansare lentă.
Eurocrații știu că timpul este esențial; ei știu, de asemenea, că succesul schemei se bazează pe capacitatea guvernelor de a cheltui banii nu doar rapid, ci și eficient și productiv. Dacă vor face acest lucru, BCE prezice că zona euro ar putea vedea o creștere de 1,5% a PIB pe termen mediu: bun în sine și, de asemenea, un exemplu lucrat despre ceea ce poate face Uniunea atunci când se strânge, consolidând argumentul pentru o integrare economică ulterioară. În caz contrar, Bruxelles-ul va împărtăși o parte din vină pe baza faptului că planurile pe care le-a aprobat fie nu au funcționat, fie nu au fost livrate. „Facem un pariu masiv cu acest exercițiu”, spune un înalt oficial de la Bruxelles.
Cea mai mare miză este în Italia, unde chiar înainte de pandemie economia abia crescuse în termeni reali de 20 de ani. Există, fără îndoială, oportunități de a schimba acest lucru prin investiții, dar s-au dovedit greu de exploatat; la sfârșitul anului trecut, Italia a obținut cu greu jumătate din banii din cele patru fonduri structurale și de investiții ale UE la care are dreptul.
Indiferent dacă poate sau nu să reînvie economia Italiei, NGEU a avut deja un impact profund asupra politicii sale. Generozitatea sa într-un timp de încercare a stopat o creștere îndelungată a euroscepticismului. Și un rând asupra planului de redresare prezentat de Giuseppe Conte, prim-ministru până la începutul lunii februarie, l-a văzut pe Mario Draghi ridicat la locul de muncă în funcția de premier. Draghi, care în calitate de președinte al BCE în timpul crizei euro a introdus expresia „orice ar fi nevoie” în vocabularul politic al Europei, conduce un guvern care, deși este format din niște colegi stranii, pare să fi calmat apele agitate ale politicii italiene.
Rubine în praf
Draghi va spera să exploateze această dispoziție mai pozitivă în timp ce se luptă cu o revizuire a planului de redresare făcut de Conte. Lucrarea se desfășoară în ministerul de finanțe – condus de Daniele Franco, asociat de lungă durată al lui Draghi – și în ministerele de tranziție ecologică și digitală, ai căror șefi tehnocraţi, Roberto Cingolani și, respectiv, Vittorio Collao, au fost aleşi special de premierul de la Roma. Oficialii Comisiei sunt cu prudență optimisti, dar își doresc în continuare angajamente de reformare a administrației publice italiene, garanții că reformele promise vor fi puse în aplicare și detalii mai aprofundate cu privire la investițiile propuse. Miza ridicată și recordul slab al Italiei în ceea ce privește fondurile structurale înseamnă că depun eforturi mult mai mari pentru a se asigura că planul este pe măsură. „Cheia”, spune Silvia Merler de la Algebris, o firmă de gestionare a activelor, „este să scapi de impedimentele care au făcut ca rundele anterioare de investiții publice să nu aibă succes”.
Topul listei este birocrația publică lentă a Italiei. Pe 16 martie, domnul Cingolani a declarat parlamentului că marile firme au fost amânate să mai liciteze pentru parcuri eoliene din perspectiva întârzierilor și a proceselor. Pentru a avea o tranziție ecologică, a spus el, Italia avea mai întâi nevoie de una birocratică. Domnul Gentiloni, care a fost prim-ministru al Italiei timp de 18 luni la sfârșitul anilor 2010, observă că eliminarea barierelor birocratice va fi crucială dacă investițiile vor aborda un Mezzogiorno deprimat.
Sudul, care a acționat mult timp ca un obstacol în calea creșterii naționale, speră să câștige în mod disproporționat din alocarea subvenției RRF a Italiei de 68,9 miliarde EUR (4,2% din PIB). Se vorbește despre așezarea unei căi ferate de mare viteză peste Apenini de la Napoli la Bari și de modernizarea altor căi ferate; de îmbunătățire a infrastructurii portuare din sud și a rețelelor sale de apă scurgeri. Problema este că astfel de întreprinderi necesită timp, iar fondurile NGEU trebuie cheltuite până în 2026. Acest lucru întărește argumentul pentru proiecte mai ușor de realizat, cum ar fi un impuls pentru mai multe creșe. Participarea lamentabilă a Italiei la piața muncii este în mare parte un fenomen sudic.
Fervoarea negocierilor Italiei se simte de cealaltă parte a Alpilor. Mujtaba Rahman, director general pentru Europa al grupului Eurasia, o companie de consultanță, atribuie „efectului Draghi” faptul că oficialii francezi vor lua mai serios negocierile cu Bruxelles în ultima lună, oferind mișcări privind ajutorul de șomaj și reforma pensiilor pentru a ajuta fluxul de bani . Guvernul francez se mândrește cu faptul că a ajutat la creierul NGEU, dar a existat un sentiment crescut de frustrare cu privire la cât timp durează pentru a traduce acordul istoric în cheltuieli. „Lucrurile se mișcă prea încet”, a spus Bruno Le Maire, ministrul finanțelor, la începutul lunii martie.
Oficialii francezi recunosc că trebuie să existe reguli și supraveghere; într-adevăr, ei au ajutat la întocmirea lor. Dar se tem că lucrurile se vor împotmoli în procedura birocratică. Și știu că, odată cu alegerile prezidențiale care urmează să aibă loc anul viitor, Macron trebuie să arate că discuțiile pro-europene înalte asigură beneficii efective pentru cetățenii francezi, fără a se angaja însă la reforme nepopulare care trebuie adoptate între timp. Oficialii de la Bruxelles recunosc că nu pot fi orbi la calendarele politice din Franța (sau, de altfel, în Germania, care va organiza alegeri generale în septembrie). Dar, aşa cum spune unul dintre ei, „nu trebuie să cădem în capcana Franța este Franța”.
Solicitați să scoată în evidență un plan de laudă, acești oficiali vor apela în mod obișnuit la modelul aplicat la cel grec sau spaniol. Într-adevăr, ei l-au folosit pe aceștia din urmă pentru a stimula eforturile întârziaților. Primul ministru Pedro Sánchez vrea să folosească banii pentru a ajuta Spania să devină un lider în „mobilitate electronică”, dând bani la fabricile de baterii și mașini electrice și construind mii de puncte de reîncărcare. Guvernul dorește, de asemenea, să investească în digitalizarea propriilor operațiuni și în utilizarea energiei regenerabile pentru a produce hidrogen, o întreprindere pentru care Europa devine destul de dornică; aproximativ 10 miliarde de euro vor fi alocați pentru stoparea depopulării rurale.
Dar, deși ar putea primi aprobarea la Bruxelles, planul de redresare nu este lipsit de critici în Spania, unde a fost elaborat în biroul lui Sánchez cu puține consultări. Nu există „prea multe detalii” în plan și nu există „proceduri clare pentru evaluarea proiectelor”, spune domnul De La Fuente. Deși a redus cu bucurie birocrația pentru proiectele de redresare, coaliția de stânga a lui Sánchez manifestă puțin interes pentru solicitările de lungă durată ale comisiei de a-și face sistemul de pensii sustenabil din punct de vedere financiar sau de a reforma o piață a muncii care lasă 22% din muncitori cu contracte temporare și 16,3% șomeri.
NGEU nu este chiar o afacere încheiată. În plus față de hardball-ul din ultimul moment jucat între eurocrați și ministerele de finanțe, pe 26 martie, Curtea Constituțională a Germaniei a blocat temporar o lege națională necesară pentru a permite comisiei să înceapă să se împrumute. Oficialii germani speră că progresele se vor relua în curând după o hotărâre mai largă. Dar roadele timpurii ale NGEU sunt deja culese pe măsură ce țările își măresc cheltuielile în așteptarea unui final fericit. Spania a inclus 27 de miliarde de euro din 69,5 miliarde de euro (6,2% din PIB) pe care îi așteaptă sub formă de subvenții din RRF în bugetul acestui an; până la 1 martie, Franța a pus deja 16 miliarde de euro din cele 39,4 miliarde de euro în subvenții RRF pe care le așteaptă pentru 100 de miliarde de euro (4,4% din PIB) pe care intenționează să le cheltuiască pentru recuperare.
Ieşirea din negură
Banii din vânzările de obligațiuni ar trebui să înceapă să curgă la vară, cu un sfert din totalul plătit în acest an. BCE nu se așteaptă ca nivelurile PIB să revină la nivelurile pre-pandemice până în al doilea trimestru al anului 2022. În comparație cu reducerea instantanee a Americii din cecurile de 1.400 USD din centrul stimulului lui Joe Biden de 1,9 miliarde USD și previziunile că PIB-ul său va avea o revenire cu un an mai devreme, acest lucru pare lent. Dar America folosește canalele deja existente. UE utilizează un sistem complet netestat de investiții publice în masă. Cu toate acestea, Macron și Draghi au sugerat deja că fondul va trebui extins.
Aceasta va însemna mai multe împrumuturi și, eventual, noi impozite. În iunie, comisia va propune mai multe „resurse proprii” noi (adică impozite comune), inclusiv o taxă digitală și o taxă pe importurile neprietenoase pentru climă. Planul actual este de a începe rambursarea în 2028, cu împrumuturile lichidate în următoarele trei decenii. Astfel de planuri fiscale, care necesită sprijin unanim din partea guvernelor, au avut tendința de a stagna în trecut. Speranța este că nevoia de a rambursa banii le va schimba stimulentele.
Piețele, totuși, cred că obligațiunile vor fi rambursate cu împrumuturi noi, așa cum este cea mai mare parte a datoriilor publice. Și mulți politicieni europeni speră că au dreptate. Ei consideră NGEU ca un precursor al unei capacități fiscale permanente pentru UE sau cel puțin pentru zona euro. Gentiloni observă că istoria UE arată că „dacă introducem un nou instrument care funcționează, acesta poate fi repetat”.
Nimeni nu dorește eşecul proiectului. „Este important ca NGEU să aibă succes, ceea ce înseamnă că fondurile sunt cheltuite cu înțelepciune, iar creșterea economică în zona euro revine”, spune Isabel Schnabel, care se află în consiliul de administrație al BCE. Dar va trebui să depășească obstacolele reale dacă succesul său va duce la repetarea sa. Pentru a-și extinde prevederile privind emiterea de datorii dincolo de 2026, ar fi nevoie de noi legi. Conservatorii fiscali din Germania și din alte părți, care au aderat cu nemulțumire la NGEU, păstrează o opoziție viscerală față de o „uniune de transfer” permanentă, de care se tem că îi vor lăsa ‘în aer’ pentru incontinentul fiscal european. O astfel de capacitate ar necesita un fel de mare moment centralizator care a devenit demodat în Europa.
În majoritatea țărilor, subvențiile NGEU vor conta mai puțin decât eforturile fiscale naționale, iar nevoile de reformă ale multor state sunt prea mari pentru a fi rezolvate printr-o intervenție de scurtă durată. Cu toate acestea, existența sa a stârnit ambiția. Ministrul Italiei pentru Sud, Mara Carfagna, compară situația cu una pe care Roma a abordat-o în anii 1950, când în doar opt ani au fost construiți 800 km de autostradă între Milano și Napoli. Ea dorește „încă o dată [să] permită Italiei să devină un exemplu pentru lume”. În altă parte, aspirațiile sunt mai puțin grandioase și persistă îndoielile cu privire la livrare și reformă. „Nu știm dacă, atunci când vor ajunge banii, vor fi cheltuiți pentru ministerul relevant sau în folosul regiunii”, spune viceprimarul din Veneția, Andrea Tomaello. Orașul favorizează prioritățile locale; vrea să recondiționeze școlile secundare și să le facă mai eficiente din punct de vedere energetic. Domnul Pila, care își îndeplinește rolul pentru tranziția digitală de lângă Canalul Mare, vrea doar revenirea turiştilor.
Analiză editorială publicată de The Economist.